《商業銀行股權托管辦法》解讀 —— 商業銀行股權管理法規回顧

       2019年7月23日,《商業銀行股權托管辦法》(以下簡稱“辦法”)發布的消息出現在了中國銀行保險監督管理委員會(以下簡稱“銀保監會”)官網“政務信息”欄目,2019年7月18日,銀保監會已于官網“政策法規”欄目發布了《中國銀行保險監督管理委員會令》(2019年第2號),即《辦法》,足以體現銀保監會對該辦法的重視,股權托管是銀保監會對中小銀行股權管理的有力抓手,也是防范股權管理亂象的重要手段。


(一)《辦法》的主要要求

1. 托管機構需具備相應的資質

       《商業銀行股權托管辦法》規定商業銀行應委托依法設立的證券登記結算機構、符合一定條件的區域性股權市場運營機構或其他股權托管機構管理其股權事務。其中,托管機構應當具備的資質條件在《辦法》第七條中有明確規定。

       在硬件方面,托管機構應當是中國境內設立的企業法人,具有能夠完善提供各項股權托管服務的信息系統,定期對系統進行維護、管理,保證系統的安全、穩定運行。托管機構信息系統還要具備儲存系統操作記錄和業條歷史信息的能力,定期按照《辦法》要求和銀保監會制定的數據標準報送銀行股權托管信息以配合銀保監會及其派出機構的檢查。

       在軟件方面,托管機構應當擁有不少于兩年的登記托管業務經驗(區域性股權市場運營機構除外),配備熟悉商業銀行股權管理法律法規以及相關監管規定的管理人員,并制定健全的業務管理制度、風險防范措施和保密管理制度。

2. 托管機構的相應職責

       《辦法》規定商業銀行與托管機構應當簽訂符合法律規定的服務協議。其中,服務協議中的必備內容明確了托管機構的相應職責,托管機構應當勤勉盡責地管理股東名冊,記載股權的變動、質押、凍結等狀態,采取措施保障數據記載準確無誤,并按照約定向商業銀行及時反饋,及時按照監管要求向銀保監會報送相關信息,在辦理托管事務前后對獲取的商業銀行相關信息進行保密。

3. 托管機構的作用與重要性

       依據《商業銀行股權托管辦法》,股權托管機構發揮著極其重要的作用,銀保監會從審慎監管的角度,根據《銀行業監督管理辦法》要求商業銀行將股權托管給依法設立的證券登記結算機構、符合一定條件的區域性股權市場運營機構或其他股權托管機構。從2011年到2018年,區域性股權市場經歷了7年的整頓,2018年,證監會公示了全國區域性股權市場運營機構備案名單,即“白名單”,貫徹了一省設立一個集中區域股權交易場所的原則。“白名單”所列股權交易中心:


4. 托管機構的相應義務

       托管機構在提供托管服務時應受監管部門的約束,如發生下列情形,銀保監會或其派出機構可責令商業銀行更換托管機構:
a. 辦理商業銀行股權信息登記時未盡合理的審查義務,致使商業銀行股權信息登記發生重大漏報、瞞報和錯報;
b. 未妥善履行保密義務,造成商業銀行股權信息泄露;
c. 與托管機構訂立的服務協議不符合《辦法》規定和其他監管要求;
d. 未按照《辦法》和服務協議要求向銀保監會或其派出機構提供信息或報告;股權變更按照規定應當經銀保監會或其派出機構審批,未見批復材料仍為商業銀行或商業銀行股東辦理股權變更;
e. 不符合《辦法》規定的相應資質條件。
f. 商業銀行的相應義務

       銀保監會建立了托管機構黑名單制度,通過全國信用信息共享平臺與相關部門或政府機構共享信息。商業銀行在配合股權托管部門上負有一定義務。商業銀行應當按照《辦法》要求進行股權托管,按要求向托管機構提供信息,積極履行服務協議。


(二)《辦法》的實施及作用

       為配合《商業銀行股權托管辦法》,銀保監會還于同日發布了《中國銀保監會辦公廳關于做好<商業銀行股權托管辦法>實施相關工作的通知》,該通知的要求主要集中在兩方面:

       一方面,商業銀行應全面進行股權托管,《辦法》施行前,未進行股權托管的商業銀行,原則上應于2020年6月底前將股權托管至符合《辦法》要求的托管機構。股權托管前,商業銀行應就股權托管工作履行相關的內部決策程序,提高股權管理透明度。已經上市的商業銀行(包括在香港地區上市的商業銀行),以及在全國中小企業股份轉讓系統掛牌股份的商業銀行,其股權托管工作按現有法律法規執行。其他股權已托管的商業銀行應自《辦法》發布之日起,對股權托管機構和股權服務協議是否符合《辦法》規定進行自查;如不符合,應于2020年6月底前完成整改或更換托管機構。

       另一方面,商業銀行應做好股權確權工作,各商業銀行應在股權托管的同時做好股權確權工作,原則上2020年6月底前股權確權比例不低于80%,2021年12月底前完成全部股權的確權(因特殊情況無法確權的部分除外)。

       總體上,銀保監會十分重視對商業銀行股權亂象的整治,此次《商業銀行股權托管辦法》以托管機構為媒介,強化了監管部門對廣大商業銀行,尤其是中小型銀行股權亂象的監管職能,拓寬了對商業銀行股權監管的覆蓋面,加深了監管部門對股權管理相關規定的落實力度。


(三)對《辦法》實施對象的監管 – 中小銀行存在的問題

       《商業銀行股權托管辦法》主要針對的是廣大中小銀行。根據現行法律法規體系,監管機構對中小銀行股東的監管還散見于《中國銀監會中資商業銀行行政許可事項實施辦法》(銀監會令2017年第1號)、《中國銀監會關于民營銀行監管的指導意見》(銀監發[2016]57號)(以下簡稱“《意見》”),《中國銀監會關于印發商業銀行公司治理指引的通知》(銀監發[2013]34號),《中國銀監會辦公廳關于加強中小商業銀行主要股東資格審核的通知》(銀監辦發[2010]115號)等文件中。    股東監管的內容主要包括股東資質管理、承擔剩余風險、接受履約評估、實施信息披露等,監管手段主要是股東承諾自愿接受前述監管內容。實踐中,民營銀行的股東在接受監管機構監管方面,通常會在入股銀行時簽署承諾函。當股東違反承諾,監管機構將據此對股東采取監管措施。

       中小銀行的另一個突出問題則是股東將股份超額質押,質押股權份額突破監管上限,由此產生了合規風險。根據2013年銀監會發布的《關于加強商業銀行股權質押管理的通知》,股東以本行股權出質為自己或他人擔保的,應當嚴格遵守法律法規和監管部門的要求,并事前告知銀行董事會。凡董事會認定對本行股權穩定、公司治理、風險與關聯交易控制等存在重大不利影響的,銀行應當不予備案。在董事會審議相關備案事項時,擬出質股東委派的董事應當回避。股東質押銀行股權數量達到或超過其持有本行股權的50%時,應當對該股東在股東大會和派出董事在董事會上的表決權進行限制。主要股東質押本行股權數量達到或超過其持有本行股權的50%的,商業銀行應通過季報、年報、股權集中托管機構等渠道及時進行信息披露;該情況發生后十日內通過法人監管信息報送渠道,將相關情況報送銀行業監督管理機構;銀行業監督管理機構有權根據對銀行造成的風險影響采取相應的監管措施。


(四)商業銀行股權管理的其他規定解讀

1. 《商業銀行股權管理暫行辦法》

       2018年1月5日,銀監會發布了《商業銀行股權管理暫行辦法》(以下簡稱“暫行辦法”),并于此后發布了該辦法的配套文件,旨在明確商業銀行股東分類,規范股東責任,重點監管主要股東,防止商業銀行信用風險的產生。

       股東分類方面,《暫行辦法》定義了“主要股東”,即持有或控制商業銀行百分之五以下股份或表決權或其他對商業銀行經營管理有重大影響的股東,包括向商業銀行派駐董事、監事或高級管理人員,通過協議或其他方式影響商業銀行的財務和經營管理決策的股東。主要股東還應當具備一定的資本補充能力,通過商業銀行每年向銀監會或其派出機構報告資本補充能力。與此同時,只有主要股東有限售期方面的要求,其自取得股權之日起五年內不得轉讓所持有的股權。當然,經銀監會或其派出機構批準采取風險處置措施、銀監會或其派出機構責令轉讓、涉及司法強制執行或者在同一投資人控制的不同主體之間轉讓股權等特殊情形不受該規定的限制。

       除對主要股東作出特定要求,《暫行辦法》還規定了股東普遍適用的相應規則。商業銀行股東應當嚴格使用自有資金入股商業銀行,且確保資金來源合法,不得以委托資金、債務資金等非自有資金入股。監管部門對商業銀行股東持有股權實行穿透式監管,商業銀行股東應當逐層披露其股權結構直至實際控制人、最終受益人,以及其與其他股東的關聯關系或者一致行動關系。不得委托他人或接受他人委托持有商業銀行股權是商業銀行股東應當遵循的基本原則。

       在對股東關聯方進行穿透監管的基礎上,《暫行辦法》進一步對股東及其關聯方持股比例作出了限制。投資人及其關聯方、一致行動人單獨或合計擬首次持有或累計增持商業銀行資本總額或股份總額百分之五以上的,應當事先報核準。投資人及其關聯方、一致行動人單獨或合計持有商業銀行資本總額或股份總額百分之一以上、百分之五以下的,則應當在取得相應股權后十個工作日內向銀監會或其派出機構報告。

       同時,為防止銀行信用風險的擴散,《暫行辦法》還明確了“兩參一控”的要求,即同一投資人及其關聯方、一致行動人作為主要股東參股商業銀行的數量不得超過2家,或控股商業銀行的數量不得超過1家,根據國務院授權持有商業銀行股權的投資主體、銀行業金融機構,法律法規另有規定的主體入股商業銀行,以及投資人經銀監會批準并購重組高風險商業銀行除外。“兩參一控”要求通過避免銀行間建立過多關聯,防止信用風險從一家銀行波及至另一家銀行,甚至引起整個銀行業的動蕩。

       此外,為防止投資人借金融產品持有上市商業銀行股份,規避銀保監會穿透監管的要求,《暫行辦法》還規定,金融產品可以持有上市商業銀行股份,但單一投資人、發行人或管理人及其實際控制人、關聯方、一致行動人控制的金融產品持有同一商業銀行股份合計不得超過該商業銀行股份總額的百分之五。

       對投資人及其關聯方、一致行動人設定合計持股比例上限,規定達到一定持股比例時向銀保監會及其派出機構報告,設定金融產品持股比例上限,規定股東以自有資金出資、具備一定的資本補充能力,“兩參一控”要求,根本目的都是為了分散風險,保證商業銀行擁有充足的資金,防止商業銀行發生信用危機,促進商業銀行健康發展。

2. 《關于開展“鞏固治亂象成果 促進合規建設”工作的通知》

       繼《商業銀行股權管理暫行辦法》頒布,2019年5月27日,銀保監會又發布了《關于開展“鞏固治亂象成果 促進合規建設”工作的通知》(以下簡稱“《通知》”),體現了加大商業銀行股權管理監管力度的精神,“《通知》”附件的《2019年銀行機構工作要點》與《2018年銀行機構工作要點》相比,新增了如下內容:在股東和股權管理方面,《2019年銀行機構工作要點》要求公司章程按要求載明股東權利義務;“兩會一層”履職和考評機制方面,新增了把黨的領導融入公司治理,把公司治理結構嵌入黨組織、明確企業黨組織權責邊界、充分履行獨立董事職能、按規定修改、完善績效考核辦法等要求;關聯交易和并表管理方面,新增了穿透認定關聯方、重大投資經董事會或股東大會決議,按照法律法規規定投資設立、參股、收購境內外機構等要求。

       股權與公司治理問題被放在《2019年銀行機構工作要點》首位。由此可見,股權與公司治理是銀行業亂象治理的重中之重。而關聯交易又是商業銀行股權管理中不可忽視的重要板塊。今年年中,某銀行因關聯交易出現信用危機,最終被銀保監會接管,引起了市場震動。2019年5月24日,中國人民銀行(以下簡稱“央行”)、銀保監會聯合發布公告,依照《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國銀行業監督管理法》和《中華人民共和國商業銀行法》的有關規定,為保護存款人和其他客戶的合法權益,由中國銀保監會對某出現嚴重信用風險的銀行實施接管,接管期限為一年。根據《中國銀監會辦公廳關于加強中小商業銀行主要股東資格審核的通知》的規定,中資商業銀行主要股東包括戰略投資者持股比例一般不超過20%,對于部分高風險城市商業銀行才可以適當放寬比例,而某集團卻合計持有了被接管銀行89%的股權。某集團持股比例遠遠超出了法規規定的上限,被接管銀行在審計報告中說明其前十大股東之間并無關聯關系的情況也是虛假的,真相是某集團通過隱蔽各種關聯關系,分散持有被接管銀行股權,從而規避監管。持股高達89%的某集團違法違規占用該銀行的大量資金,最終導致該銀行被銀保監會接管。從某銀行被接管的案例中,足見違規關聯交易對銀行的惡劣影響。

3. 《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》

       早在2004年4月2日,銀保監會就發布了《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》, 規定了商業銀行的關聯自然人;關聯法人及其他組織;關聯交易控制委員會的職能;關聯方報告制度;關聯交易種類等。最重要的是,該辦法規定了違規關聯交易的法律責任,在一定程度上加強了關聯交易的監管。近期,銀保監會又發布了《中國銀保監會辦公廳關于開展銀行保險機構股權和關聯交易專項整治工作的通知》(以下簡稱“《整治工作的通知》”),旨在對《商業銀行股權管理暫行辦法》和《保險公司股權管理辦法》出臺后的股權和關聯交易情況進行重點關注。《整治工作的通知》附件指出商業銀行股權排查要集中于五個方面:
a. 股權獲得是否符合規定要求;
b. 股東資質是否符合規定要求;
c. 資金來源是否符合規定要求;
d. 股東行為是否符合規定要求;
e. 股東質押商業銀行股權是否符合規定要求。

       這表明影響商業銀行運營的股東因素眾多,除了現行法規已經涉及的內容,仍有很多領域有待規范。


(五)商業銀行股權管理規定新展望

       接下來,我們期待銀保監會關于商業銀行股權轉讓和質押法規的進一步出臺和修訂。此外,區域性股權市場運營機構豁免兩年托管業務經驗的規定將促使未設立機構的各省級城市借此政策東風成立新的股權托管機構。為鼓勵更多的市場競爭,應允許跨省托管,讓那些經驗豐富、系統完善且服務優良高效的股權托管機構脫穎而出。


(本文作者:大成上海分所律師 陳勝;律師助理 樊丹琪)


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